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地方债的主体难题

2018-10-31 13:38:52

地方债的主体难题

刘波

“审计风暴”再次来袭,这次的重点对象是近年来引发严重担忧的地方债问题。审计署7月28日发布消息称,根据国务院要求,将组织全国审计机关对政府性债务进行审计,自8月1日起全面展开。

地方债问题已经被外界视为可能诱发经济危机的潜在因素,当前中国经济进入减速期,财政、房地产、银行体系的风险因素可能交叉反应,催生系统性风险,因此必须居安思危。希望本次审计能对政府债务性风险进行系统性摸底,为下一步的宏观经济政策选择起到指导作用。

有必要简要追溯一下地方债问题的历史。在1994年的分税制改革重新分配中央与地方财权之后,地方政府开始逐渐面临资金不足的问题,但同时有强烈的促进经济增长的冲动,于是通过多种方式弥补资金缺口,例如向银行借款,以及设立以城市投资建设公司为主要形式的融资平台来发行城投债。这实际上规避了《预算法》关于地方政府不得发行债券的规定。然而,城投债身份模糊,是以企业债形式出现的“准市政债”,监管机构不明确,其违约时地方政府是否承担担保也不明确,于是成为重大金融隐患。

出于对地方融资平台违约风险的担忧,2011年银监会规定各银行“对于到期的平台贷款本息,一律不得展期和以各种方式借新还旧”,并要求各银行除保障房项目外不得发放新的平台贷款。这严重限制了地方政府通过城投债筹资的能力,但或许也迫使其选择风险性更高的融资路径。因为缺乏法定、合理融资渠道,地方政府想尽办法“另辟蹊径”,花样百出,如信托贷款、融资租赁、售后回租、“建设-转让”(BT)、发行理财产品、垫资施工、违规集资等等,这造成地方债总量积累,结构性风险增大。地方债问题变得更加复杂,学界和政府部门意见不一,这种混乱性更强化了外部的猜测。

对于上述的融资方式,本次审计署公告表示其“隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率达20%、集资年利率达17.5%,蕴含了新的风险隐患”。这些地方政府的隐性债务,以及操作中的虚假抵押、违规担保的现象,还有银行、企业与地方政府之间可能的利益输送和寻租,应当成为本次审计的重点。审计还应严格监督地方发债是否用于基础设施建设及公益性项目,而不是经常性支出和楼堂馆所建设,当然这些都要求审计工作真正做到雷厉风行,不留情面。

还应进一步考问的是,地方政府为何会采取那些高利率、高风险的举债方式?其实并不奇怪,表面上是地方政府的融资途径受限,但根本上是因为地方政府并不是市场化的发债主体,缺乏主动降低举债成本的积极性,而且相信出了问题之后总会有中央财政兜底,这就造成大肆举债的道德风险。同时,现行的升迁机制使地方主政者的行为有短期化倾向,在自己的任期内大力“举债谋发展”,而把积累的债务问题留给下届政府解决,这些因素都促使地方政府债务如滚雪球般不断扩张。

正是因为意识到现行的财税机制和地方官员政绩考评机制之下,地方政府有强烈的财政扩张冲动,中央只是采取“堵”的办法,例如清理整顿融资平台等,往往顾此失彼,反而可能让地方政府选择风险更高的筹资途径,既扩大地方债务风险又助长影子银行系统的扩张,所以很多人主张采取“疏”的办法,就是给予地方政府独立的发债权,从而解决地方债主体模糊、缺位的问题,而且通过公开有监管的债券发行来将地方债引入更透明、规范的轨道。

2009年国务院首次允许地方政府发行2000亿元地方政府债券,之后每年都有,规模也有所扩大。但毕竟受总发行规模所限,对地方财政需求而言是杯水车薪。而且这种债券名义上是由是省、自治区、直辖市和计划单列市的政府发行,但实际由财政部代理发行并代办还本付息,因而被视为一种“准国债”。到了2011年,中央启动了地方政府自行发债试点,以上海市、浙江省、广东省和深圳市为试点,今年7月又纳入山东省和江苏省。但是,要将规模有限的试点扩大并普遍化,必须解决各种制度性问题,尤其是地方政府的主体定位。

如果全面允许地方政府自行发债,考虑到它既是地方行政机构,又是债券发行者,遵循“自身不能做自身的裁判”的原则,必须解决债券发行的批准和监督问题。可以考虑规定必须由中央政府批准,或是由地方人大批准,或者二者共同发挥作用。现实中,因为地方人大职能没有充分发挥,和地方行政机构可能形成利益共同体,或许难以发挥监督作用,所以应该做到信息公开,增强地方政府融资行为的透明度,这样才能保证地方债所筹资金用于公共目的而非提升短期政绩。

从国际经验来看,美国、日本、德国等国的地方政府有独立发债权的前提是高度的地方分权,地方自治,财权独立。同时地方发债权有明确法律规制,发债券的地方政府要符合严格条件,负债过高或者有赤字的地方政府会失去资格。但中国是单一制而非联邦制国家,在地方官员乃至普通大众的意识中,中央都对地方债务负有终的债务担保,而且中国没有像美国底特律那样的地方政府破产机制,这些都会使地方政府缺乏风险约束意识。所以,允许地方政府自行发债看起来很美好,但要使之发挥预期作用而不是成为导致地方大肆举债的另一个口子,还需要制度性环境的约束。

在市场中,监管机构和投资者或许都无法容忍一个无法证明自身健康性和盈利能力、账目不明晰、信息披露不全面的企业发行债券,那么我们又如何能信任已经制造了严重债务隐患的地方政府发行债券?地方政府要合理发债,就必须首先使之成为一个受监督和约束、可信任的主体。但是,这个问题无法在现有制度框架内部解决,只要继续存在政企不分、银行不独立于地方政府、中央与地方事权财权划分不明等问题,表面看似合理的改进都可能产生适得其反的效果。

(作者为财经媒体人)

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